Επιλεκτικότητα και κρατικές ενισχύσεις

Η επιλεκτικότητα είναι ίσως το πιο “ύπουλο” κριτήριο στο δίκαιο κρατικών ενισχύσεων. Κι αυτό γιατί, σε αντίθεση με το προφανές “το κράτος δίνει χρήματα”, η επιλεκτικότητα μπορεί να κρύβεται μέσα σε μέτρα που παρουσιάζονται ως γενικά, ουδέτερα ή απλώς «αναπτυξιακά». Στην πράξη, όμως, η επιλεκτικότητα είναι συχνά το σημείο όπου ένα μέτρο περνάει από την πολιτική σφαίρα στη σφαίρα του άρθρου 107(1) ΣΛΕΕ.

Ας το πούμε απλά. Ένα μέτρο γίνεται προβληματικό όταν, αντί να εφαρμόζεται ισότιμα σε επιχειρήσεις που βρίσκονται σε συγκρίσιμη θέση, καταλήγει να ευνοεί ορισμένες. Το κρίσιμο στοιχείο δεν είναι πάντα η πρόθεση του νομοθέτη. Είναι το αποτέλεσμα, δηλαδή το πώς λειτουργεί το μέτρο στην αγορά και ποιοι τελικά ωφελούνται.

Τι σημαίνει επιλεκτικότητα με καθαρή γλώσσα

Η επιλεκτικότητα αφορά τη διαφοροποίηση. Αν δύο επιχειρήσεις βρίσκονται σε συγκρίσιμη κατάσταση ως προς τον σκοπό του κανόνα, αλλά ο κανόνας δίνει σε μία από αυτές καλύτερη μεταχείριση, τότε ανοίγει η συζήτηση για επιλεκτικότητα. Αυτό συμβαίνει συχνά στη φορολογία, αλλά δεν περιορίζεται εκεί. Μπορεί να εμφανιστεί σε επιδοτήσεις, σε ειδικές εξαιρέσεις, σε καθεστώτα αδειοδοτήσεων ή σε κριτήρια πρόσβασης σε κρατικούς πόρους.

Το πρόβλημα ξεκινά όταν ένα μέτρο, είτε από τη φύση του είτε από τον τρόπο που έχει δομηθεί, δεν είναι πραγματικά οριζόντιο. Μπορεί να έχει διατυπωθεί ως “ανοικτό σε όλους”, αλλά στην πράξη να είναι προσβάσιμο μόνο σε περιορισμένο αριθμό επιχειρήσεων. Κι εκεί είναι που πολλές φορές οι αρχικές καλές προθέσεις δεν αρκούν.

Το βασικό εργαλείο: το “τριπλό τεστ”

Για να κρίνουμε την επιλεκτικότητα, η ανάλυση συνήθως ακολουθεί μια τριπλή λογική. Πρώτα εντοπίζουμε ποιο είναι το “κανονικό” πλαίσιο, το λεγόμενο reference framework. Στη φορολογία, για παράδειγμα, αυτό είναι ο γενικός κανόνας υπολογισμού και επιβολής του φόρου. Δεν μπορείς να κρίνεις την παρέκκλιση αν δεν ξέρεις ποιος είναι ο κανόνας.

Μετά εξετάζουμε αν το μέτρο αποτελεί παρέκκλιση από αυτό το κανονικό πλαίσιο. Παρέκκλιση μπορεί να είναι μια απαλλαγή, ένας μειωμένος συντελεστής, μια ειδική έκπτωση ή ένα κριτήριο που “κόβει” την πρόσβαση σε όσους θα έπρεπε κανονικά να περιλαμβάνονται.

Τέλος, ακόμα κι αν υπάρχει παρέκκλιση, τίθεται το κρίσιμο ερώτημα: δικαιολογείται από τη φύση ή τη δομή του ίδιου του συστήματος; Εδώ γίνεται το μεγάλο μπέρδεμα. Άλλο πράγμα είναι να πεις “το κάνω για ανάπτυξη” ή “το κάνω για πράσινη μετάβαση”. Αυτά είναι πολιτικοί στόχοι, που μπορεί να παίξουν ρόλο στη συμβατότητα. Δεν είναι όμως, από μόνα τους, δικαιολογία στο επίπεδο της επιλεκτικότητας, αν δεν συνδέονται εσωτερικά με τη λογική του συστήματος.

Γιατί “γενικά” μέτρα γίνονται επιλεκτικά χωρίς να το καταλάβεις

Ένα μέτρο μπορεί να φαίνεται γενικό επειδή δεν αναφέρει ονομαστικά δικαιούχους. Ωστόσο, επιλεκτικότητα μπορεί να προκύψει από τα κριτήρια. Όταν τα κριτήρια είναι τέτοια που πρακτικά μόνο ένας συγκεκριμένος τύπος επιχειρήσεων μπορεί να τα καλύψει, τότε μιλάμε για de facto επιλεκτικότητα.

Το βλέπεις συχνά όταν τα κριτήρια συνδέονται με συγκεκριμένη νομική μορφή, συγκεκριμένο μέγεθος, συγκεκριμένη περιοχή ή συγκεκριμένη τεχνολογία. Ακόμα κι αν θεωρητικά “ο καθένας μπορεί” να μπει, στην πράξη λίγοι μπορούν να προσαρμοστούν ώστε να πληρούν τις προϋποθέσεις. Και τότε η ανάλυση γίνεται δύσκολη.

Ένα πρακτικό παράδειγμα

Ας υποθέσουμε ότι θεσπίζεται μειωμένος φορολογικός συντελεστής για επιχειρήσεις που επενδύουν σε συγκεκριμένη τεχνολογία, αλλά η τεχνολογία αυτή είναι διαθέσιμη μόνο σε πολύ λίγους παρόχους ή απαιτεί κεφάλαιο που μόνο ορισμένοι μπορούν να σηκώσουν. Το μέτρο εμφανίζεται ως “γενικό” και “πράσινο”, αλλά πρακτικά ευνοεί συγκεκριμένους παίκτες.

Σε αυτή την περίπτωση, το μέτρο μπορεί να χαρακτηριστεί επιλεκτικό. Αν τα υπόλοιπα κριτήρια του άρθρου 107(1) ΣΛΕΕ πληρούνται, τότε μιλάμε για κρατική ενίσχυση. Στη συνέχεια, ανοίγει η δεύτερη συζήτηση, που είναι αν αυτή η ενίσχυση μπορεί να δικαιολογηθεί ως συμβατή υπό το εφαρμοστέο πλαίσιο. Το λάθος είναι να μπερδεύουμε αυτές τις δύο φάσεις.

Τι σημαίνει αυτό για επιχειρήσεις και δημόσιους φορείς

Αν είσαι επιχείρηση, η επιλεκτικότητα σε αφορά γιατί μπορεί να σημαίνει ότι ένα φορολογικό ή κανονιστικό “δώρο” που φαίνεται ασφαλές, στην πραγματικότητα έχει ρίσκο ανάκτησης στο μέλλον. Αν είσαι δημόσιος φορέας, σε αφορά γιατί ο σχεδιασμός κριτηρίων χωρίς καθαρή εσωτερική λογική μπορεί να οδηγήσει σε επιπλοκές, καθυστερήσεις και τελικά σε υποχρέωση αναστροφής του μέτρου.

Η καλή πρακτική είναι να σχεδιάζονται τα κριτήρια με όσο το δυνατόν μεγαλύτερη αντικειμενικότητα, να τεκμηριώνεται γιατί η διαφοροποίηση συνδέεται με τη δομή του συστήματος και να αποφεύγονται προϋποθέσεις που παράγουν de facto “κλειστή λέσχη” δικαιούχων.

Συχνές ερωτήσεις

Αν ο στόχος είναι πράσινη μετάβαση, εξαφανίζεται η επιλεκτικότητα; Όχι. Ο στόχος μπορεί να βοηθήσει στη συμβατότητα, αλλά δεν καταργεί την ανάλυση επιλεκτικότητας.

Αν το μέτρο είναι θεωρητικά ανοικτό σε όλους, είμαστε οκ; Όχι πάντα. Αυτό που μετράει είναι και το πρακτικό αποτέλεσμα, δηλαδή ποιοι τελικά μπορούν να ενταχθούν.

Αν αφορά έναν κλάδο, είναι σίγουρα επιλεκτικό; Συνήθως ναι, εκτός αν η διαφοροποίηση στηρίζεται σε αντικειμενική λογική που δένει με το ίδιο το σύστημα.

Συμπέρασμα

Η επιλεκτικότητα είναι το κριτήριο που συχνά “ρίχνει” μέτρα τα οποία, στα χαρτιά, μοιάζουν καλοσχεδιασμένα. Η λύση δεν είναι να αποφεύγουμε κάθε στοχευμένη πολιτική. Η λύση είναι να τη σχεδιάζουμε με σωστή λογική, καθαρά κριτήρια και τεκμηρίωση από την αρχή.

Το παρόν αποτελεί γενική ενημέρωση και δεν συνιστά νομική συμβουλή.