Ποιος θεωρείται «επιχείρηση» στο δίκαιο κρατικών ενισχύσεων; Η έννοια που τα αλλάζει όλα.

Στο δίκαιο κρατικών ενισχύσεων, το πρώτο και πιο κρίσιμο φίλτρο είναι απλό στη διατύπωση, αλλά συχνά παρεξηγημένο: ποιος είναι “επιχείρηση” (undertaking);

Αν ένας φορέας δεν είναι επιχείρηση, η εξέταση υπό το πρίσμα του άρθρου 107(1) ΣΛΕΕ δεν ανοίγει καν. Αν είναι, τότε ένα μέτρο που μέχρι χθες έμοιαζε “αθώο” μπορεί να χρειάζεται εντελώς διαφορετική νομική αντιμετώπιση.

Key take-aways άρθρου:

• “Επιχείρηση” = όποιος ασκεί οικονομική δραστηριότητα.

• Η νομική μορφή (ΑΕ, ΝΠΔΔ, ΟΤΑ) δεν είναι καθοριστική.

• Δημόσιοι φορείς μπορούν να είναι undertakings, όταν δρουν σε αγορά.

• Ο “δημόσιος/κοινωνικός σκοπός” δεν αρκεί για εξαίρεση.

Τι σημαίνει “undertaking” στην πράξη

Στο ενωσιακό δίκαιο, “undertaking” δεν είναι τίτλος μιας επιχείρησης, είναι ουσιαστικά ο ρόλος της στην οικονομία. Δεν εξετάζουμε, δηαλή, “τι είναι” ο φορέας ως νομική υπόσταση, αλλά τι κάνει στην αγορά που δραστηριοποιείται. Αν προσφέρει αγαθά ή υπηρεσίες σε αγορά, δηλαδή ασκεί οικονομική δραστηριότητα, τότε θεωρείται επιχείρηση.

Οικονομική δραστηριότητα

Το πραγματικό τεστ: Πότε μια δραστηριότητα είναι οικονομική;

Μια δραστηριότητα είναι οικονομική όταν υπάρχει (ή μπορεί να υπάρξει) αγορά για αυτήν. Με άλλα λόγια, αν το ίδιο αντικείμενο θα μπορούσε να προσφερθεί από ιδιώτες ή ήδη προσφέρεται ανταγωνιστικά, τότε η δραστηριότητα προσομοιάζει με αγορά.

Τι δεν είναι οικονομική δραστηριότητα;

Κατά κανόνα, δεν είναι οικονομικές οι δραστηριότητες που συνδέονται με άσκηση δημόσιας εξουσίας, όπως:

• καθαρή ρυθμιστική/ελεγκτική αρμοδιότητα,

• επιβολή κανόνων, αδειοδότηση,

• φορολογία και καταναγκαστική εκτέλεση,

• παραδοσιακές λειτουργίες πυρήνα κράτους.

Το κλειδί είναι αν ο φορέας, ακόμα και αν είναι δημόσιος, λειτουργεί ως “δημόσια αρχή” ή δραστηριοποιείται ως "οικονομικός παίκτης" σε αγορά.

Η περισσότερη σύγχυση, ειδικά στην Ελλάδα, προκύπτει όταν εξετάζεται αν δημόσιοι φορείς, ΟΤΑ και ΝΠΔΔ δραστηροποιούνται ως οικονομικοί δρώντες στην αγορά, δηλαδή όπως όλες οι άλλες επιχειρήσεις ιδιωτικού δικαίου, ή ασκούν δημόσια εξουσία.

Συνήθως, πχ. ένα ΝΠΔΔ δεν είναι "undertaking" όταν:

• εκτελεί κανονιστικές/διοικητικές πράξεις,

• παρέχει υπηρεσίες που είναι καθαρά κρατικές και μη εμπορεύσιμες.

Μπορεί να είναι undertaking όταν:

• χρεώνει αντάλλαγμα/τιμολόγιο,

• παρέχει υπηρεσίες που παρέχονται και από ιδιώτες,

• λειτουργεί σε αγορά (ακόμη και αν αυτή είναι τοπική),

• συμμετέχει σε ανταγωνισμό (άμεσο ή δυνητικό).

Η μεγάλη παγίδα: “δημόσιος σκοπός” ≠ “μη οικονομικό”

Το ότι μια δράση εξυπηρετεί κοινωνικό σκοπό (π.χ. προσιτές υπηρεσίες, περιφερειακή ανάπτυξη, κοινωνική πολιτική) δεν αρκεί για να βγει αυτόματα εκτός του ορισμού του undertaking.

Στο Δίκαιο Κρατικών Ενισχύσεων, και γενικότερα στο Δίκαιο Ανταγωνισμού, η ερώτηση είναι:
Υπάρχει προσφορά υπηρεσίας/αγαθού σε αγορά;
Αν ναι, τότε θεωρείται undertaking, ακόμη κι αν το κέρδος δεν είναι πρωταρχικός στόχος.

Πού γίνεται συνήθως το λάθος;

• Υποθέτουμε ότι “δημόσιο” σημαίνει “εκτός ανταγωνισμού”.

• Συγχέουμε τη νομική μορφή με το οικονομικό τεστ.

• Παραλείπουμε να εξετάσουμε αν υπάρχει δυνητική αγορά, όχι μόνο “σημερινός ανταγωνιστής”.

Πρακτικό παράδειγμα

Δημοτική επιχείρηση λειτουργεί χώρους στάθμευσης και χρεώνει τέλη.

Παράλληλα, στην ίδια πόλη υπάρχουν ιδιωτικά πάρκινγκ. Ακόμη κι αν η τιμολόγηση στο δημοτικό πάρκινγκ είναι εντελώς συμβολική, η δραστηριότητα είναι παροχή υπηρεσίας σε αγορά.

Σε αυτό το σημείο, ο φορέας θεωρείται undertaking. Σε επίπεδο χορήγησης κρατικής ενίσχυσης, αν ο Δήμος δώσει ειδική επιδότηση ή εγγύηση, τότε η ενίσχυση εξετάζεται υπό το πρίσμα των κριτηρίων του άρθρου 107(1) ΣΛΕΕ περί συμβατότητας της με την εσωτερική αγορά της ΕΕ.

Τι σημαίνει αυτό στην πράξη;

Αν ένας φορέας είναι undertaking:

• κάθε επιχορήγηση, ευνοϊκό δάνειο ή εγγύηση "δια χειρός" κράτους ή μέσω αυτού πρέπει να αξιολογείται ως πλεονέκτημα,

• οι “δημοτικές διευκολύνσεις” (χώροι, υποδομές, εκπτώσεις) χρειάζονται νομική εξέταση και τεκμηρίωση.

Η σωστή νομική προ-έρευνα και εξέταση περί συμβατότητας βοηθά στην αποφυγή μελλοντικών νομικών κινδύνων (πχ. ανάκτηση, τόκοι κλπ).

Συχνές Ερωτήσεις:

- Αν δεν υπάρχει ιδιώτης ανταγωνιστής σήμερα, είμαι ασφαλής;
Όχι απαραίτητα. Μετρά και η δυνητική ύπαρξη αγοράς.

- Αν είμαι μονοπώλιο, δεν είμαι undertaking;
Όχι. Το μονοπώλιο δεν αποκλείει τον χαρακτηρισμό ως επιχείρηση.

- Αν παρέχω υπηρεσία “σε τιμή κόστους”, αλλάζω κατηγορία;
Η τιμολόγηση επηρεάζει άλλα ζητήματα, όχι το βασικό ερώτημα περί του αν υφίσταται “αγορά ή όχι”.

Συμπέρασμα

Ο χαρακτηρισμός περί του αν πράγματι ένας φορέας είναι “undertaking” ή όχι λειτουργεί σαν διακόπτης: ανοίγει ή κλείνει ολόκληρη την ανάλυση κρατικών ενισχύσεων. Αν δημόσιος φορέας παρέχει υπηρεσίες με οικονομικό χαρακτήρα, μια σύντομη νομική χαρτογράφηση στην αρχή είναι η πιο φθηνή “ασφάλεια”.

Το παρόν αποτελεί γενική ενημέρωση και δεν συνιστά νομική συμβουλή.